2003年末，浙江省常住人口4679.6万人，城镇人口2105.8万人，农村人口2573.8万人。年末全省从业人员2920万人，城镇从业人员725万人，从事第二、三产业的农村劳动力1377万人。其中，本地农民工620万人左右，从外省流入的外来劳动力有400-500万人左右，农民工占全省从业人员的36.6%左右。由于浙江经济的快速发展，吸引了大量外省欠发达地区的农民工。从来自外省农民工的户籍所在地看，主要来自江西、安徽、四川、河南、贵州、湖南、湖北等经济发展相对落后的内地省份。

　　4月6日—8日，浙江省劳动保障监察总队对我省杭州市区、富阳市、永康市、常山县、嘉兴经济开发区的农民工的个人情况进行抽样调查。被调查的247名外来务工农民中，41.7%来自外省，男性比例为49.79%，初中文化程度占54.66%，平均年龄29.3周岁。从农民工的职业分布情况来看，其中从事制造业的农民工占总数的41.7%，建筑业为13.36%,餐饮服务业为9.3%。调查结果显示，大部分农民工的月收入基本上维持在800元左右，扣除实际支出后，每月的现金节余大概在370元左右。

　　据3月20日青年时报报道，日前，浙江省农调队对我省宁波、湖州、金华、台州四市范围的外来民工的有关情况进行了调查。被调查的120名外来务工农民，89%来自外省，初中文化程度占62%，平均年龄28.7周岁，在浙江连续务工时间半年以上的占85%，其中一年以上的占67%。调查结果显示，目前，我省各城市外来民工的就业环境进一步得到改善，但是依然存在劳动合同签订率和社会保险参保率过低等问题。

　　1.基本状况。浙江省政府历来十分重视农民工尤其是农民合同制职工的社会保险问题。早在1984年就开始在杭州等地开展农民合同制职工社会保险的试点工作，1994年，杭州和宁波等地先后出台杭政〔1994〕48号令和甬政〔1994〕21号文件，都对农民合同制职工的社会保险问题进行了规范，在观念上已不存在农民工和城镇职工的差别，都统一为劳动合同制职工。1997年，省政府出台浙政〔1997〕15号文件和省劳动厅浙老险〔1998〕43号文件统一了农民工和城镇职工养老保险制度。近年来更是从全省立法层面上相继解决了农民工的养老保险和失业保险权益的“书面保障”问题，通过制定《浙江省职工养老保险条例》和《浙江省失业保险条例》，把农民工纳入养老保险和失业保险的范围，对保障农民工社会保险权益意义非常。应当说在农民工参加城镇社会保险问题上，已不存在制度性障碍。

　　2.存在的主要问题。一是相对于全省农民工总数来说，农民工参保率是偏低的。2003年末杭州市参加城镇职工基本养老保险的农民合同制工12万人左右，参加养老保险的城镇职工50万人，农民工占全部城镇职工基本养老保险参保人员的19.35%；同期，宁波市参加城镇职工养老保险总人数是83.88万人，其中农民合同工是15.1万人左右（参加失业保险为标准，宁波基本实行五险合一），占全部城镇职工基本养老保险参保人员的18.00%。这两个市的农民工参保人数占总参保人数的平均比例为18.67%，去年末全省养老保险参保总人数为801万，据此，可以测算到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工是149.55万人。按我省农民工1000万人计算，已参保农民工只占15%左右。二是农民工劳动合同的签订率严重影响农民工参保率。抽样调查结果显示，农民工劳动合同签订率为55.47%，而社会保险参保率仅为32.79%。根据浙江省农调队对我省四城市农民工生存状况的抽样调查结果显示，农民工劳动合同签订率为59%，农民工社会保险参保率仅为37%。三是对农民工参加社会保险条件苛刻。虽然全省各地城镇社会保险经办机构允许农民工参保，但门槛过高，加上农民工流动大，实践效果并不理想。很多社会保险经办机构在技术操作层面上，对农民工参加社会保险在观念上还没有转变。用工手续、劳动合同一应俱全，才给办理，否则即使单位要给农民工办理也无法参保。四是办理的险种残缺不全，其中大部分办理的是工伤保险，而养老、失业、生育保险很少办理。而在医疗保险上，农民工基本没有医疗保险，完全享受不到单位的医疗待遇，生病只能自己掏钱买点药。调查显示目前60.19%的农民工医疗费用全部由个人承担，参加城镇医疗的农民工只占24.07%，参加农村合作医疗的只占7.4%。即使农民工能享受医疗保障的，在享受待遇上也不平衡，农民工一般只能享受每年一二百元的医疗包干费，远不及城镇职工的医疗待遇。五是与城镇职工社会保险的规定有差别。各地在社会保险政策上不允许农民工以自由职业者身份参保，在失业保险上采取一次性支付农民工生活补助的方式。

　　3.原因分析。利益阻力是农民工社会保险权益存在问题的首要原因，一些地方政府认为，搞农民工社会保险制度必然增加企业的人工成本，进而增加投资者开支，在各地社会保险扩面征缴不平衡的情况下，担心本地区搞会影响投资环境，削弱本地招商引资的吸引力，所以对农民工社会保险权益普遍不重视，甚至加以干预；企业则担心成本增加会降低竞争能力，对还没有成为硬任务的农民工社会保险采取能拖则拖的态度，甚至逃避参保。据专家测算，如果完全建立与城镇职工一样的农民工社会保险制度，企业由此每年要为每个农民工支付2000-3000元，在现有的成本基础上增加30%-40%；农民工自身也反对参保，担心个人交纳的各项社会保险费负担过重。因为看重的是眼前利益，舍不得从比较低的收入中拿出钱来投保。调查显示超过70%的农民工只愿意拿出低于50元的水平来参加社会保险。另外，制度缺陷也是农民工社会保险权益存在问题的一个重要原因。长期以来我省重视城镇职工的社会保险，并为之建立了一套相对完善的制度和政策，而在对农民工参保方面缺乏统一的制度，大多数城市虽有农民工参保方面的规定，但基本上是政策，由于立法层次保障的模糊性而缺乏强制性。

　　在对农民工社会保险问题认识上，政府应提高认识，把它作为政府的一项责任来加以贯彻实施，实事求是地进行制度安排。农民工保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。考虑到农民工还有承包土地作为兜底性生存保障，农民工社会保险的制度设计应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，同时结合我省城市化水平较高的实际情况，来合理安排各险种的优先建立顺序。笔者认为，对农民工社会保险权益的保障应量力而行，整体推进，构建以保障农民工群体的生存权利和最起码的生活权利制度为基础的我省农民工社会保险体系。建议实行“先工伤，后医疗，再养老、失业、生育”为顺序的农民工社会保险政策，分类分层地保障农民工社会保险权益。

　　（1）尽快确立农民工的工伤保险制度。农民工工伤事故层出不穷，农民工职业病群体规模惊人，农民工劳动保护权益得不到最起码的保障，以及由此导致数不清的劳动争议。这种状况决定了农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保险项目在我省优先得到建立。这种保障项目成本不高，不存在帐户积累和接转问题，对农民工劳动权益保障极其有效，且无需政府付出特别的成本。对用人单位来说，建立在劳动法基础上的工伤赔偿机制，不会形成过高的成本。各级劳动保障部门应当严格按照《工伤保险条例》等法律、法规的规定，加大工作力度，强制用人单位将包括农民工在内的全部职工都纳入工伤保险的范围，以确保农民工的合法权益。

　　（2）非常有必要建立农民工的医疗保险制度。从调查结果来看，近1/3的农民工认为最需要参加医疗保险，愿意参加城镇职工医疗保险的农民工高达55.56%，愿意参加农村合作医疗的农民工达42.73%。疾病特别是重大疾病，不仅会导致农民工失业，而且极易使农民工整个家庭陷入贫困。从医疗保险的种类来看，有一般医疗保险和大病医疗保险之分，其中，后者比前者更为迫切。对农民工而言，在一般医疗保险不具备建立的条件时，首先应当建立农民工大病医疗保险制度。这种机制能够减小社会不平等，使农民工真正融入当地社会。在建立这种机制时，建议采取有效的方式—官民结合，除政府承担相当责任并直接主导外，还需要充分发挥民间公益机构和农民工自身的作用。

　　（3）合理制定农民工的养老、失业、生育保险政策。考虑目前政府的财政能力和农民工的特殊情况，为调动和促进用人单位的参保积极性，在可行性分析的基础上，按农民工市民化程度对农民工的养老、失业、生育保险可实行分类实施。建议对农民工的养老、失业、生育保险在适当分类的基础上实行不同的政策安排。对有稳定职业的农民工（劳动关系建立时间较长和有稳定的工作岗位，如劳动合同期限满1年或在同一单位连续工作1年以上的）纳入当地的养老、失业、生育保险体系，强制用人单位参加；对无稳定职业的农民工（经常处于城乡流动状态）可由其自主选择是否参保，政府设计专门的政策平衡用人单位与农民工的权利义务。同时不同的政策安排之间实现相互衔接，为最终实现不同利益群体的社会保险一体化打下坚实的基础。

　　由于农民工社会保险制度建立时间迟，相对于城镇职工，农民工个人帐户部分基金少，以及不同地区社会保险标准存在差异的情形下，统筹基金部分转移难度大。故在现阶段可考虑采用完全积累模式，除个人缴费全部记入个人帐户外，用人单位缴费大部分或全部也记入个人帐户，待条件成熟后，再按城镇职工相同比例记入个人帐户。

除用人单位和农民工缴费外，政府还应当寻求开辟筹集渠道的新思路。对本地农民工而言，在农业用地转为非农业用地时，按规定获得的土地补偿费和劳动力安置费，应当提取一定比例进入农民工社会保险基金，特别是个人帐户的积累。另外，可考虑取消我省农民的农业税，改为社会保障税，将其收入部分转入农村社会保险基金和农民工社会保险基金。对外地农民工而言，通过建立定向的劳务基地，政府有必要在农民工输入城市与农民工输出地区之间建立一种横向的财政转移支付制度，对转移支付的资金按一定比例进入农民工输出地区的农村社会保险基金和农民工社会保险基金。

在农民工社会保险异地转移的问题上，目前情况下，应当制定对本地和外地农民工不同的操作办法。由于我省农村社会保险制度已普遍建立，对本地农民工在本省内同一统筹地区、不同统筹地区和城乡之间转移的，应当实施农民工社会保险关系转移，禁止“一次性领取”的做法。而对外来农民工而言，大部分来自没有实行农村社会保险的地区，在农民工回乡务农的情况下，可保留社会保险关系，待其重新就业或本地农村社会保险制度建立后，再办理接续或转移手续，不允许其“一次性领取”。