失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分，是市场导向就业机制的重要内容。随着经济体制改革的不断深入，失业保险制度在社会经济生活中发挥着愈来愈重要的保障和稳定作用，愈来愈受到社会的关注。本文就新形势下如何进一步发挥失业保险再就业功能进行了积极的探索和研究，并提出了有关的对策和建议。

　　我省失业保险制度建立于1986年。十八年来，失业保险制度伴随社会主义市场经济体制和市场导向就业机制的建立、发展和完善，在为构筑“三条保障线”的社会安全网、推动就业再就业、促进企业改革和维护社会稳定做出了应有的贡献。失业保险促进再就业功能也经历了逐步完善的演变过程。

　　第一个阶段：失业保险再就业功能的初步提出。为消除劳动制度中包揽过多、统得过死、能进不能出的弊端，积极推行劳动制度改革，1986年，国务院发布了改革劳动制度的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）等四个规定。上述规定出台后，省政府随即制定了相应的四个相关的政策法规。

　　根据我省《国营企业职工待业保险暂行规定实施细则》（以下简称“《实施细则》”）的规定，全省在全民所有制企业、县级以上集体所有制企业、“三资”企业（中方职工）中普遍推行了失业保险制度。企业宣告破产、企业濒临破产整顿期间被精减、终止或解除劳动合同、违纪辞退而待业的企业职工和机关、团体、事业单位合同制工人，均可享受职工待业救济金、医疗补助待遇。当时的失业保险基金（即“职工待业保险基金”）主要用于保证待业救济金、医疗费等基本生活保障待遇的开支。《暂行规定》和《实施细则》都没有明确提出失业保险在保障基本生活的同时，还具有促进再就业这一重要功能。对失业保险只在基金使用这一狭义范围内作了规定，如《实施细则》在基金开支项目中规定：在保证待业救济金、医疗费等基本生活保障待遇开支前提下，失业保险基金可用于转业训练和建立培训设施，扶持待业职工进行生产自救，开辟就业门路。由于失业保险制度刚刚建立，各级政府的工作重点主要放在保证失业人员的基本生活保障上，劳动部门也没有充分认识到失业保险再就业功能的重要性，把按规定提取使用的转业训练费主要用于就业训练场所等基础设施建设中，可以说，这一阶段失业保险的再就业功能基本没有发挥，再就业服务工作没有真正开展起来。

　　第二个阶段：失业保险再就业功能逐步显现。针对当时城镇职工待业保险实施范围不广、保险对象狭窄、社会化程度低、承受能力弱的实际情况，为适应深化经济体制和促进企业用工制度改革的需要，省政府于1992年7月下发了《关于完善城镇职工待业保险制度的通知》（浙政[1992]23号），在原有规定的基础上，进一步完善了失业保险制度，扩大了实施范围和保险对象，并首次明确待业职工生产自救费和转业训练费的开支比例分别为当年基金收支余额的25%和10%以内。1993年，国务院第110号令发布的《国有企业职工待业保险规定》也明确规定，待业职工转业训练费和生产自救费，按照上年度筹集待业保险基金的一定比例提取。并授权省、自治区、直辖市人民政府具体规定两费的提取比例和使用办法，进一步完善了失业保险基金促进再就业的相关规定。失业保险的再就业功能开始被政府和劳动部门所认识，资金使用有了基本保证，各地的失业职工就业训练、职业指导等就业服务工作开始提上议事日程。

　　第三个阶段：失业保险再就业功能写入地方法规。九十年代以来，国有企业职工下岗问题日益突出，引起党和政府的重视和全社会的关注。完善的社会保障体系是推进国有企业顺利改革的重要条件，为加快失业保险制度法制化建设进程，在总结失业保险制度实施近十年的基础上，1995年8月25日，省八届人大常委会颁布了浙江省第一部社会保险地方性法规——《浙江省职工失业保险条例》。《条例》的第一条明确提出失业保险具有促进失业职工重新就业的功能，并对失业人员的管理和再就业工作单独设立第四章，作了具体规定。《条例》明确规定“失业职工应参加劳动就业服务机构举办的转业训练、生产自救等促进再就业活动，接受就业指导和职业介绍”。 细化了职业介绍费、转业训练费的开支项目。还提出，对企业在停产整顿、兼并、合并、转产期间，组织职工培训和开展转岗、转业训练，或者组织职工开发新的生产经营项目、兴办第三产业或以其他方式开展生产自救的，可使用转业训练费和生产自救费给予扶持。对企业招用失业职工和失业职工自愿组织起来就业、自谋职业的，提出从失业救济金、促进再就业经费中给予适当补助和扶持的规定。促进再就业经费的提取比例也调整为当年筹集的基金总额的20％。在企业改制、下岗失业并轨任务最重的1998年至2002年间，全省从失业保险基金中提取使用促进再就业经费达1.24亿元，为近80余万失业人员、下岗职工提供了再就业培训，帮助40余万名失业人员和下岗职工实现了再就业。为鼓励失业人员自谋职业，我省还出台了自谋职业者可一次性领取剩余失业保险金的规定，有力地推动了我省再就业工程的深入开展。

　　2003年9月4日，省十届人大常委会第五次会议在对《浙江省职工失业保险条例》进行修改的基础上，审议通过了《浙江省失业保险条例》。规定失业保险基金可用于失业人员职业介绍、职业培训等促进再就业经费的补贴，补贴经费的开支比例不超过当年筹集的失业保险基金总额的20%。并授权省人民政府制定促进再就业补贴的具体使用办法。我省失业保险促进就业政策体系逐步建立并日益完善，其促进再就业功能得到进一步发挥，为引导失业人员尽快实现再就业，为失业人员提供再就业服务创造了良好的政策环境。

　　失业保险制度建立以来，在促进企业改革和维护社会稳定方面发挥了积极作用，失业保险再就业功能的重要性也日益受到各级政府及劳动保障部门的重视。但是，促进再就业功能的开发和利用仍是我省失业保险工作中相对薄弱的环节，影响了失业保险制度整体功能的发挥。主要存在以下问题：

　　（一）对促进再就业功能认识不足。

　　完善的失业保险制度应该是既保障失业人员的基本生活，又为其提供就业服务、创造再就业条件,帮助其实现再就业。但不少欠发达市县政府部门的同志认为，政府应将保障失业人员的基本生活放在首要位置，而对失业保险的另一重要功能——促进再就业认识不足；有些部门，特别是部分县市的财政部门认为失业保险金就是失业“救济”金，失业保险的主要目的就是保证失业“救济”金的发放，保障失业人员失业期间的基本生活需要。将失业保险与就业服务割裂开来，忽视了实施失业保险的最终目的是实现再就业。

　　（二）失业保险促进再就业政策约束较多。

　　我省2003年新颁布实施的《浙江省失业保险条例》，虽然以地方性法规的形式重新规定了失业保险基金的支出可用于失业职工的促进再就业工作。但只笼统地提到开展职业培训和职业介绍两项，缺少具体补贴项目、标准、程序等一整套统一的具体实施办法。而且各地失业保险基金主要支付失业救济金（含医疗补助费），能用于促进再就业的资金只占很少比例。如2003年，全省失业保险金（含医疗补助金）支出为81363万元，而促进再就业补贴的支出仅为2452万元，只占基金总支出86197万元的2.8%。而社区平台和劳动力市场网络建设所需经费，又不能在促进再就业经费中列支。加上，对转业训练费和职业介绍费的审批使用，环节过多、手续繁琐，失业保险促进再就业功能的发挥在一定程度上受到限制。

　　（三）再就业补贴使用效率不高。

　　由于失业保险促进再就业工作受到政策的一定约束，又缺乏统一的具体实施办法和检验标准，因此各地在执行时不够规范。各项补贴的标准在不同的市县也有较大差距。以至于有的市县失业人员得不到应有的基本服务，再就业依然十分困难，而另一些市县由于只注重数量，不讲求质量，支出虽然庞大，补贴的效果却不够理想。

　　另外，失业保险与就业服务结合还不够紧密。由于失业人员的待遇享受与就业状况之间缺乏有效制约，把关不够严密，管理工作中尚有漏洞，还存在已就业人员继续享受失业保险待遇的现象。促进再就业各项补贴与就业服务、再就业实效的联系也比较松散，补贴的具体数额还未真正做到与就业服务质量、就业人数挂钩。

　　当然，我们也必须看到，随着《浙江省失业保险条例》的深入贯彻，我省失业保险促进再就业工作也面临十分有利的条件。一是，就业和社会保障工作得到了前所未有的重视。党的十六大报告将社会保障体系比较健全、社会就业比较充分作为全面建设小康社会的重要内容和奋斗目标，对促进就业和健全社会保障体系工作作出了重要部署。二是，我省失业保险工作开始进入良性循环阶段。失业保险覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，政策法规日益完善，基金来源多元化的格局已基本形成。由于我省下岗职工基本生活保障和失业保险制度并轨已完成，基金积累日渐充裕，为做好失业人员再就业工作提供了资金保障，奠定了基础。三是，就业服务体系建设不断加强、我省完善。乡镇、社区基础平台建设初具规模，就业指导、职业介绍、档案保管、政策咨询等各项服务日益规范，劳动力市场信息系统网络逐步健全，就业训练中心等培训机构培训定向化、管理逐步规范化。此外，各地就失业保险促进再就业的途径进行了大量的积极的探索，取得了不少行之有效的经验。这些都为我省失业保险制度促进再就业功能的发挥创造了有利条件。

　　面临当前就业新形势，为使失业保险的双重功能得到更好发挥，使失业保险待遇与就业服务紧密结合，失业保险基金在保障生活、调控失业和促进再就业方面发挥更大的作用，特提出如下建议与对策：

　　（一）坚持以人为本，按照科学发展观要求充分发挥失业保险的整体功能。

　　党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求。以人为本，就是一切从人民群众的需要和利益出发，促进人的全面发展。失业保险是社会保障体系的重要组成部分，具有保障失业人员基本生活、调控失业和促进再就业的双重功能。是国家立法强制推行，社会各界筹集资金，对失业者提供物质帮助和再就业服务的一项社会保险制度。一方面，失业保险通过保险金的发放，保障失业者的基本生活，以减轻失业对个人、对社会的冲击；另一方面，失业保险从制度的安排和资金的使用上，具有与就业措施联动，促进失业人员再就业的特点。失业保险的双重功能是维护人民群众基本利益，体现人的社会价值和尊严、实现人的全面发展的重要内容。它是“以人为本”要求的具体体现，也是现代社会人类文明进步的显著标志。

党的十六届三中全会指出，“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善就业和创业环境。”最近召开的全省经济工作会议指出，“高度关注民主，建立健全为民办实事长效机制，进一步做好就业再就业、社会保障和社会救助等工作。”这是党中央和省委省政府从完善社会主义市场经济体制的战略高度，对就业和社会保障体系建设提出的更高要求。各级政府，有关部门及社会各界必须牢固树立科学发展观，正确全面地把握其本质和内涵，充分认识就业保障功能对失业保险制度建设的重要意义，在做好失业人员基本生活保障工作的同时，积极主动地采取各项措施和手段促进失业人员再就业。通过失业保险与就业服务紧密结合，充分发挥失业保险的整体功能。

　　（二）加快《就业促进法》的立法进度。

　　就业是民生之本。扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安。我国现有有关就业的政策和立法，无论是与国家劳工标准比较，还是与其他主要国家的法律比较，内容还是比较全面的。特别是98年以来，党中央、国务院在全面总结我国长期以来就业工作经验的基础上，针对新时期就业的新形势和新特点，围绕解决下岗失业人员的再就业问题，研究制定了一整套就业和促进再就业的政策措施，确立了有中国特色的积极就业政策的基本框架。

　　我省失业保险立法较早，1995年8月就已颁布了《浙江省职工失业保险条例》，并在全国率先将促进再就业写入了《条例》。但从现有的政策和立法来看，促进再就业的政策规定、法律条款还仅仅限于特定的时间段、特定的就业群体，具有权宜之计的色彩，还存在着较多与当前就业形势和就业特点不相适应的地方。特别是我省作为经济发达省份，城乡一体化的就业体制和政策已先行一步，按照中央要求，有条件地区要探索失业保险基金向“三个方面延伸”（即向更大范围促进再就业延伸，向配合国有企业实施主辅分离辅业改制分流安置富余人员延伸，向下岗失业人员基本生活保障社保援助延伸），这就需要积极探索运用经济、法律手段来建立促进就业的长效机制。因此，当前很有必要抓紧制定一部完善的就业促进法律，对失业调控、城乡统筹就业、再就业扶持、岗位开发、反性别歧视、政府提供的各类就业服务如职业指导、职业培训、就业困难群体援助等各方面内容进行系统协调，以便切实保护劳动者的合法权益，依法开展就业工作。真正将就业纳入社会经济发展的计划之中，作为国家实行促进就业长期战略的法律体现。

　　（三）积极拓展就业服务、促进就业的新途径。

　　从国际惯例和我国的实践看，解决失业人员的再就业问题，不仅要在发展经济，增加就业岗位上下功夫，还要通过不断完善就业服务，促进失业人员就业与再就业。

　　1、开展职业培训。充分利用各类职业技能培训资源，开展有针对性的定向式培训，不断提高失业人员的素质，增强他们的竞争就业能力，促进再就业。随着市场经济的发展、产业结构的调整、以及加入世贸组织后国际资源的重新配置和交易规则的重新设定，我省结构性失业的矛盾日益突出。一部分人找不到工作与一部分技术性岗位招不到人的现象并存，劳动力素质与岗位需求不相适应的情况比较普遍。因此，帮助失业人员重新上岗，关键是要根据市场需求，加强职业技能培训的针对性、实用性，鼓励失业人员学习新工种、掌握新技能，适应新岗位，确保培训效果。

同时，要加强对企业在职职工内部转岗培训，预防失业。对调整生产结构、裁减结构性冗员的企业，对生产经营不景气被迫缩小规模的企业，对遭遇突发事件不得不暂停生产（营业）或缩小生产（营业）范围的企业，可以通过提供职工内部转岗培训、更新知识培训等培训或补贴的方式，抑制企业解雇行为，鼓励企业发掘自身安置就业的潜力，内部消化潜在失业人员。达到不经失业，直接再就业的目的。对长期依法参保缴费，又能较好稳定职工队伍、较少裁员的企业，也可以通过基金对其职工提供免费培训或一定比例培训补贴，以调动企业依法参保和减少裁员的积极性。

　　2、加强职业介绍等就业服务。各级劳动保障部门要积极发挥现有公共职业介绍机构的作用，通过不断完善就业指导、职业介绍等就业服务，彭励失业人员尽快走上就业岗位。一是提高就业指导、劳动政策咨询等就业服务的质量，帮助失业人员及时调整就业心态、了解失业保险政策、根据当前就业形势，端正就业态度，转变择业观念。二是以公益性职业介绍机构为依托，培育和发展职业介绍代理人队伍，进一步拓宽职业信息渠道，更全面、快捷、有效的传递就业信息，提供更多就业机会。三是提供失业人员求职应聘期间的各项补贴。可以采取向求职者提供车旅、误餐等补贴的方式，降低失业人员的求职成本，提高职业介绍成功率。

　　3、建立健全就业援助制度。失业周期的长短、失业率的高低，是衡量失业保险工作有否成效的标准之一。要充分采取多种措施，调动用人单位招用失业人员和失业人员重新就业的积极性。对招用失业人员就业满足人数、比例、合同期限等特定条件的用人单位，可以给予一定的失业保险费补贴或用工补贴，减轻单位用工成本。对采取短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业等灵活多样的就业方式，实现低标准就业的失业者（即愿意从事比自己能力低下的临时性简单工作，以致收入低于一定标准的失业者），可以通过给予一定的工作补贴，提高其待遇标准，吸引失业人员加入。

此外，对一些特殊对象也可以设立一些特殊就业补贴。如对就业困难人员，可以通过由基金购买社区或有关单位“保洁、保绿、保养、保安”四保岗位的方式，作为一种特殊就业补贴安置就业困难人员就业。为妥善解决青年失业者的就业问题，可建立青年失业者职业见习基地，通过基金提供见习学员生活费、见习基地实训费等特殊就业补贴，为青年失业者提供实际操练的平台，增加成功就业的机会。

　　为保证促进再就业的实际效果，要加强待遇享受与就业准备活动的联系。对享受失业保险待遇的人员，定期进行领取资格认定，严格审核失业人员参加职业培训和职业介绍后的求职情况，对不愿参加培训、就业或因主观恶意丧失就业机会的，应相应降低其待遇标准或冻结其待遇的享受。

　　（四）夯实资金基础，加强基金管理、提高使用效率。

　　扩大失业保险覆盖面，保证基金足额征缴，是做好失业保险再就业工作的基础与条件。当前，必须以《浙江省失业保险条例》的贯彻实施为契机，认真抓好各类私营企业、社会团体、民办非企业单位等新纳入单位，尤其是规模以上股份制企业和民营企业的扩面征缴工作，加快失业保险费移交地税部门征缴的步伐，积极探索“五费合征”的有效模式，确保失业保险参保人数和基金征缴实现新的突破。

　　必须进一步加强失业保险基金的管理。《浙江省失业保险条例》已经明确了促进再就业补贴经费的比例，规定在当年筹集的失业保险基金总额的20%以内按实列支。省级调剂金也明确规定，在当年调剂统筹地区失业保险基金赤字有余的情况下，结余部分可适当用于促进再就业。为保证基金功能的有效发挥，应加快出台《浙江省失业保险基金促进再就业经费管理使用办法》，合理设定促进再就业补贴在基金支出中的比例，明确开支项目、待遇标准、享受对象和申请程序。要加强资金管理，严肃财经纪律，按照规定程序审核支付再就业补贴，严禁擅自扩大支出范围、提高支出标准，或者截留、挤占、挪用、骗取再就业补贴。各有关部门要密切配合、通力合作，及时掌握再就业补贴使用情况，定期或不定期对再就业补贴使用管理情况进行全面或专项检查，保证基金使用效率。

　　（五）加强基础建设，提高管理服务水平。

　　重视失业保险基层组织建设，将失业保险服务网络向街道（乡镇）、社区延伸。继续推进失业保险管理信息化建设，完善基金筹集、管理、使用等各项业务流程，加速与地税、财政等部门的信息联网进程，使失业保险基金收支和失业人员的管理更趋于科学化、规范化。进一步密切失业保险与劳动力市场、职业技能培训网络的联系，争取尽快实现信息资源共享。地方财政应保证失业保险基层平台建设和信息网络维护资金需要，应将失业保险促进再就业补贴适当用于提供公共就业服务的职介机构、就业训练中心为扩大服务功能、改进服务手段而开支的设施购置、网络运行等费用，通过现代科技手段提高管理效率和服务效率。  

 

 

      　　　　　　　　　　　　　　课题组成员：沈雪芬  曹建国  斯燕