所谓非正规就业是与正规就业相区别，在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面，不同于以正规部门为唯一载体的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。我国现阶段的非正规就业人员包括了个体工商户、灵活就业人员以及部分非公有经济组织人员，其主要人群是国有、集体企业下岗失业人员、个体从业人员和自由职业者等。

　　目前，国外劳动力市场上存在多种形式的非正规就业，主要包括11种，即非全日制就业、短期就业、派遣就业、季节性就业、待命就业、兼职就业、远程就业、承包就业、独立就业、自雇就业和家庭就业。我国非正规就业用工形式与国外大体相似，主要有自雇就业（即个体从业人员）、短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、承包就业以及自由职业者等，其就业范围几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域。

　　从数量上来看，非正规就业在各国都占有相当比重，在发展中国家非正规就业人员占整个就业人员的比例更高。据统计，非洲非正规就业人员占全部就业人员的比重高达57.2%，亚太地区占32.8%。即使在经济高度发达的美国，各种非正规就业约占就业总量的30%，日本的非全日制就业形式则占所有工作的25%。

　　关于目前我国非正规就业人员的数量，比较保守地估计为5000万人，如果加上农民工和城镇退而不休的人员，其数量规模很可能超过1.3亿人。据《中国统计年鉴（2002）》的有关资料显示，2001年末，全国城镇从业人员为2.39亿人，扣除城镇国有、集体、外资、私营等正规单位1.27亿人，余下1.12亿多为非正规就业人员（包括个体从业人员），再加上正规单位的非正规就业人员，实际数字也接近上面的估计。值得关注的是，从1992年到2000年，城镇国有、集体企业离岗、下岗人员为3906万人，其中多数都进入了非正规就业群体。这些数字表明我国非正规就业人员已经达到了相当规模。

　　据统计，浙江省共有1300万非农从业人员，个体从业人员约有280万人，占非农从业人员总量的21.5%，加上非全日制就业、短期就业、兼职就业、城城镇镇自由职业者、正规单位的非正规就业等人员，非正规就业人员的数量估计会超过非农从业人员的一半。

　　尽管对非正规就业人员参加社会保险问题,国家现行法律法规未做明确规定，但我省早在1993年《关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》中，就将我省城镇各类企业的全部职工和个体劳动者纳入了养老保险的参保范围，一部分非正规就业人员已纳入到养老保险体系中来。从当前我省非正规就业人员参保的实际情况来看，主要特点：一是参保比例低。目前我省非正规就业人员参加社会养老保险的比例相当低，大部分非正规就业人员并未纳入法定社会养老保险体系中，如2003年底，浙江省的个体人员有近300万人，其中，参加养老保险的只有81.43万人，占个体从业人员总数的27%。二是覆盖范围窄。目前参加社会保险的非正规就业人员只有其中的一部分，且多为个体从业人员。加之我省各地对城镇自由职业者参加社会保险采取了一些限制性的措施，如要求具有当地城镇户口等。

   　导致非正规就业群体养老保险低覆盖的原因体现在二个方面：一是我国现行的社会养老保险制度是针对固定用人单位的正规就业形式设计的，不符合非正规就业人员收入不确定、人员流动性大等特点，缺乏可灵活操作、简便易行的参保方法；二是现行政策本身在某些方面不甚完善，导致相当一部分参保人员中断缴费后不愿接续社会养老保险关系，也使非正规就业人员缺乏早参保、多缴费的积极性。

　　一是对城镇贫困和就业问题带来挑战。庞大的非正规就业群体游离于养老保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于政府利用非正规就业缓解就业压力。

　　二是对养老保险基金带来挑战。大量的下岗职工下岗后从事非正规就业，养老保险关系没有及时接续，中断缴费人数持续增加（至2004年10底我省中断缴费人员已达成70万人，占参保人数的10.7%），造成基金收入减少；另外，社会上大量新进入就业年龄的青年在就业压力下会有相当部分进入非正规就业，如果不适时将其纳入社会养老保险范围，势必减少了基金的来源。

　　三是对养老保险管理方式带来挑战。现行养老保险制度设计基础是正规单位，因此无论在参保登记、申报缴费还是退休审核、待遇支付都是面向用人单位，各项管理方式明显不适合非正规就业者。

因此，在完善养老保险制度的过程中，应该明确将非正规就业人员纳入养老保险体系，同时还要针对非正规就业人员的特点，制定统一的政策，并使相关工作有章可循。

　　将非正规就业人员纳入养老保障体系的意义不仅在于扩大覆盖面，更是市场经济体制下经济结构和就业结构多元化的必然要求。经济社会结构的变动要求养老保险制度进行相应的调整，因此，基本养老保险制度应覆盖全社会就业人员，各类人员应享受平等的权利与义务。要充分认识到必须将各类企业和劳动者全部纳入养老保险体系，并实现制度上的转变。具体到非正规就业人员，要从以下几个方面实现转变：

　　1、转变以正规就业人群养老保险主要参保对象的传统观念，逐步将非正规就业群体纳入养老保险体系。非正规就业作为一种就业形式，有其存在的必然性，它是我国经济结构调整和向市场经济转型时期劳动者就业的突出特点，并会在今后相当长一段时期内存在。有效地解决这部分人群的养老保险问题不仅可以体现社会保险的公平性，而且有利于促进其就业。因此，必须转变单纯正规就业人群为养老保险主要对象的传统观念，将非正规就业群体参保作为养老保险长期发展战略和正常业务管理内容，并据此思考和设计相应的养老保险政策及管理方式、方法，而不能仅仅当作一项临时性的工作。

　　2、转变养老保险应依托用人单位的传统思维，树立管理服务要面向劳动者的理念。由于非正规就业者的劳动关系 处于不稳定或无雇佣单位状态，其养老保险登记、管理、接续、转移都与传统的养老保险管理内容有很大的不同，因此必须改变管理方式，把管理服务对象由主要面向用人单位转为既面向用人单位，同时也面向单个劳动者。

　　3、转变重生活保障、轻就业扶持的思想，通过补贴缴费来促进就业。在过去的几年里，为了支持国有企业改革，对分流人员基本上采取由社会保险接过来养起来的方式，对下岗分流人员的政策侧重于生活保障，而对通过政府补贴（特别是社会保险缴费补贴）来扶持和促进其再就业的政策措施不够到位。从政策效果看，政府通过补贴下岗分流人员的社会保险缴费来促进其就业通常比单位纯发放基本生活费更有效。一方面，政府补贴缴费的支出通常低于基本生活费的支出；另一方面政府补贴缴费促进了下岗职工从事非正规就业，不仅增加了他们的收入，也增加了其社会归属感和工作成就感，有利于社会稳定。

对正规就业而言，劳动关系与养老保险关系是统一的。然而，再就业形式多样化、非正规就业队伍日益庞大并形成一种相对独立的就业群体的情况下，传统劳动关系与养老保险关系相对固定、统一的状态已经发生变化。因此必须研究劳动关系多元化和不确定性与养老保险关系的确定性、唯一性以及如何对接的问题。

　　按现行的政策规定，不论是正规就业还是非正规就业人员，都应参加养老保险。从我省近几年扩面工作实际情况看，对于工作变动平凡的灵活就业人员及个体户等非正规就业人员而言，强制参保的做法收效不甚明显。从国际社会保障发展规律看，以个体劳动者参保为例，在许多发达国家，个体劳动者参保都曾经历了从“排除”、“强制”到“自愿”参保的不同阶段。因此，要正确把握“强制”和“自愿”的关系，采取政策吸引的方式引导各类非正规就业人员人员参保。

　　几年前，我省各地在吸引非正规就业者参保时一般都对这些人员设计了较优惠的缴费政策，从总体上看，比国有企业职工参保的费率平均要低10个百分点左右。对此，有两种截然不同的观点：赞成者认为，国有企业参保的高费率政策本来就包含了历史负担，不能再把负担转嫁给非正规就业者；反对者认为，对国有企业职工和非正规就业人员采用双重标准有失公允，不仅在管理上有漏洞，而且会影响基金收入。如何处理好缴费的优惠与平等的关系，是制度设计的关键。我们认为，应当明确历史债务由政府承担，按照无历史负担条件下的收支平衡思路来确定参保政策，各类人员实行统一的养老保险制度。

　　非正规就业人员数量众多，如都以个人身份参保，不仅社会保险管理服务的工作量过大，社保机构将难以承受，而且个人也往往会花费很多精力。在直接受理非正规就业者个人缴费的同时，一个可以考虑的方法是通过街道或有关中介组织为非正规就业人员办理缴费的方式，以减轻参保者个人的事务负担、分流和减轻社保机构的工作量。

　　非正规就业人员的养老保险制度设计既要保持现行制度的衔接，又要适合非正规就业者的基本需要。制度设计的原则是：“坚持统一的养老保险制度，允许实行低标准缴费，待遇水平按缴费标准确定。”