农民工（务工经商农民），是指原以务农为职业的农村居民从农业中分化出来，又与土地保持一定的关系，从事非农生产和经营，以工资性收入为主要经济来源的人员。据有关部门测算，目前在我省就业的省外农民工和省内农民工总数近1100-1200万人左右。另外，我省每年有35万农村富余劳动力需要转移，转移总量达到400-450万人，今后一个时期我省农民工的数量还将逐年增加。由于旧有制度没有及时变迁，农民工群体不为城市所容纳，被歧视、被排斥，加上农民工劳动力供需失衡，他们社会地位低下，在劳动力市场上“可替代性”很强，导致“理性”的资方敢随意压低农民工工资，即使企业生存状况良好，也常常拖欠农民工工资。这种情况在建设领域表现的最为明显。据有关资料显示，目前农民工被拖欠的工资估计在1000亿左右。由于工资被拖欠，农民工的生存权受到了严重侵害，加上符合我省实际的欠薪保障制度的建立还远远落后于现实的需要，直接导致一系列社会问题的出现，特别是现在在迈向“后生存时代”的青年农民工群体由此对社会的抗争，社会成本很大。
农民工是在我国特定国情下形成的特殊社会群体，将长期存在。根据我省城乡统筹经济社会发展和保护农民工合法权益的要求，开展对农民工欠薪保障机制问题方面的调查研究，提出对策建议，对于完善我省劳动保障制度和相应的政策措施，建立切合我省治理农民工欠薪问题的长效机制，推动农村劳动力的合理有序转移，增加农民收入，加快城市化进程和切实保障农民工合法的劳动报酬权益，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。
一、我省农民工欠薪问题的现状和发展动向
从整体上来说，我省已进入劳动关系矛盾的高发时期，因欠薪问题引发的劳资矛盾比较严重，成为我省社会不稳定和谐的因素之一。特别是农民工劳动报酬存在问题非常严重，劳动报酬权益得不到充分的保障。据有关专家预测，至少一成以上的农民工遭遇过用人单位欠薪。一方面，农民工劳动报酬严重存在被拖欠克扣的现象，农民工的生活基本来源缺乏保障。近年来，政府每年追回被拖欠克扣的工资达上亿元，而到2004年，仅前三季度就高达2.9亿元，涉及劳动者27万人，其中70%以上是农民工。另外，据有关专家预计，农民工劳动报酬权益被侵犯没有追回的工资比已追回的数量上要大的多。劳动报酬被拖欠克扣，使农民工不仅没有剩余的资金参加提高自身技能素质的培训和开发，有时连生存都成问题。更为忧虑的是拖欠农民工工资已成为我省劳动关系中一个难以诊治的痼疾，每年劳动保障部门处理的群体性、突发性事件均不下千起，2004年前三季度就已达到990起，同比去年增长38.5%，其中大部分是因农民工欠薪问题引发的。尤其到每年年底，这一问题更加突出，因欠薪问题引发农民工集体性上访和恶性事件时有发生，有的甚至演变成暴力事件，严重影响社会稳定。如前不久，温州龙仔鞋业有限公司因拖欠农民工工资引发了堵塞国道、烧毁警车和劳动保障监察用车的大规模群体性恶性事件，教训非常深刻。
另一方面，由于不同群体的就业机会不平等，导致工资分配不合理，表现在农民工身上尤其明显。从理论上说，在一个成熟的劳动力市场，工资分配的实现应当是劳动力在市场中按质论价的结果。然而，我省劳动力市场人为地分割成双重二元格局，劳动力在市场中按质论价的作用不明显，一些外部因素对工资分配的作用却很大，工资分配对农民工来说极不合理。农民工由于自身所处的地位、从事的行业，同城镇职工相比，相同的劳动力付出不能获得等量的收入，更严重的是在多数时候不仅不存在正相关，而是存在负相关。在工作中，劳动生产率农民工普遍高于城镇职工，而在待遇上，农民工却比城镇职工普遍要低，而且差距越拉越大。据资料显示，我省1991年农民工月平均工资为100-300元/月，城镇职工为102-350元/月；1995年农民工月平均工资为400-950元/月，城镇职工为500-1000元/月；2002年农民工（建设领域）月平均工资为1038元/月，城镇职工为1368元/月。根据我们2004年上半年的一项抽样调查，我省农民工的月均工资在800元左右，而2003年城镇职工的社会平均工资则为1443元，差距进一步拉大。相比城镇职工，农民工工资增长缓慢，随着生活水平的提高，农民工越来越难以在城市体面的生存，一旦遭遇欠薪，抗争就比较激烈。
根据对我省农民工欠薪问题的观察，欠薪纠纷出现了三个比较明显的动向。一是从社会高度关注的建设领域向服装、鞋帽、玩具、眼镜等劳动密集型产业和服务型企业转移，从使用城建制农民工为主的建筑业企业向使用较多零散性农民工为主的个体私营企业转移。由于政府高度重视建设领域农民工欠薪问题，近年来不断加大治理的力度。虽然这一领域农民工欠薪纠纷的总量随着积压“历史陈账”的不断翻出也在增长，但随着清欠目标的如期完成，相对于服装、鞋帽、玩具、眼镜等劳动密集型产业和服务型企业发生的农民工欠薪纠纷而言，建设领域农民工欠薪纠纷在农民工欠薪纠纷总量中的比重却呈下降趋势。据我们的统计，建设领域农民工工资纠纷案件在农民工欠薪纠纷总量中的比重从原来的70%左右到现在40-50%左右，已经下降了二十几个百分点。二是异地经营的用人单位农民工欠薪纠纷呈不断上扬的势头。越来越多的省内外异地经营的分公司、办事处由于用工不规范，面临的市场风险比较大，加上内部治理机构不健全，一旦经营不善，农民工欠薪纠纷就极易发生。根据省劳动保障行政部门的统计，今年省一级受理这类欠薪纠纷占总量的40-50%左右。三是欠薪纠纷从单个性向“牵一发而动全身”的整体性发展。特别我省一些地方行业的潜规则与现行劳动保障法律、法规严重不相符，工资支付方式不规范。例如建设领域普遍存在的由所谓的“包工头”向农民工发工资，服装、玩具等行业大面积存在的每月只支付农民工生活费，年终才结算全部工资等方式。一些行业内存在的非正式规则的违法性将引发整体性的欠薪纠纷。
二、农民工欠薪保障制度的不同模式和评析
为解决我省存在的拖欠农民工工资问题，政府和社会都做出了积极的努力，寻求积极的机制性对策展开了治理进程。近几年来，具有重大影响和主导地位的理论和实践，包括呼吁加大欠薪者对法律的服从成本，特别是追究刑事责任；借鉴西方的经验，建立以欠薪保障金制度为主要内容的一系列制度；加大政府执法力度；增强工会对农民工工资权益保障的作用等等。在探寻机制性治理之道的历程中，人们在思考的优先顺序和思考的重点上提出了三个不同的模式：立法治理、制度治理、自治治理。作为政府，在治理拖欠农民工工资问题上的地位和作用，尤其在制度治理上的建树，直接反映政府是否维持劳动力市场的社会正义，并反映政府对劳动关系的基本理念和价值判断。而政府是否通过特殊制度保障农民工劳动报酬权益尤其彰显政府作为劳动者基本权利保护者的功能。
政府解决建设领域拖欠农民工工资问题的制度可分为规范性制度和救济性制度。前者立足预防，主要有劳动契约、最低工资、工资支付形式和周期、工时、工资集体协商等制度构成。后者立足救济，主要有欠薪保障、行政执法等制度构成。由于规范性制度在实践中没有得到很好的执行，政府便把关注点放在救济性制度变迁上，特别是引进国外有形的制度上做文章，结合中国本土化传统，纷纷建立治理拖欠农民工工资问题的欠薪保障制度。根据目前全国和我省各地不同做法，我们可以概括为以下四种模式：
〔1〕欠薪保障金制度模式。它是指政府通过采取强制与互助原则对用人单位筹集一定的基金，用于垫付用人单位在破产、依法整顿或经审计资不抵债等特定条件下拖欠劳动者的工资，并行使垫付工资追偿权的一种制度。它主要是借鉴了我国台湾地区积欠工资垫偿基金制度和香港地区破产欠薪保障基金制度的经验。它最早在我国深圳出现。深圳市于1997年实施《深圳经济特区欠薪保障条例》，在全国率先建立了欠薪保障金制度。至今7年多来，劳动保障部门已依法解决了224家在特定条件下企业拖欠工资的问题，使用欠薪保障基金垫付企业欠薪2950万元，使24341名员工受益，实践效果非常明显。从性质上来说，它是一种法律制度，因为它是立法加以推行的。这一制度适用范围广，抗市场风险能力强，同市场经济的进程紧密相连，特别是我省存在的中小企业量多、劳动密集型产业面广、非公有制企业比重高的条件下，它将是我省建立农民工欠薪保障机制的必然制度选择。
〔2〕小企业欠薪保障金制度模式。它是在深圳模式的基础上改进的结果，上海是这一制度的典型代表。虽然这一制度在1999年就通过上海市政府文件加以建立，但真正具体实施却在3003年后。它不仅对象局限于小企业的劳动者，而且基金的筹集方式和用途也不同于深圳模式。在基金的筹集方式上，它是根据企业类型和用工数而异，最多不超过当地上年度职工月平均工资的１００％的标准确定，。在用途上，它不仅用于垫付劳动者的工资，而且也用于垫付企业欠交的社保费。３年来，上海小企业欠薪保障金已达到９０００多万元的规模，迄今已垫付企业拖欠的职工工资近７００万元。由于没有立法，这一模式还不是法律制度。这一制度非常有针对性，实施效果也不错。但难免给人以制度歧视之嫌，况且它没有立法的支撑，影响其生命力。
〔3〕人工工资支付担保模式。它规定建筑业企业须在签订工程承包合同后按一定标准在15日内办妥人工工资支付担保金专户开设、资金存足等手续，采用经有关部门认可的保函、保证保险函、担保公司保证书等方式，严格实行专款专用，一旦发生拖欠工资，由政府部门专项用于解决建筑业企业拖欠的农民工工资。自2002年底我省宁波最早实行该制度以来，这一制度在全省得到极大的推广。目前我省宁波、台州、嘉兴、舟山已完全建立，现正进入全面实施阶段；金华、衢州、湖州、杭州已经建立，但整体均未实施；而温州、绍兴、丽水除极个别的县（市、区）外，还没有建立。该制度治理对建设领域拖欠农民工工资问题效果比较明显，例如宁波市自实该制度以来，建设领域农民工工资纠纷大幅度下降，特别是2004年还没有发生新的拖欠，效果非常显著。这一制度同前面两项制度相比，它主要是具有诚信制度的本质特征，因为它并不转移财产的所有权。同时它专门针对的是建筑业企业，范围比较狭窄，能否把它推广到其它行业企业，不无疑问。因为建筑业企业一般在市场上比较理性，一般不采用投机主义的经营行为，与市场之间往往非一次性搏弈，而小企业经营者、个体工商户则相反，往往机会主义盛行。
〔4〕欠薪应急周转金制度。它主要由政府财政出一部分资金，组成欠薪保障应急基金，专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷。当然在不同地方，名称可能有所不同，但性质都是一样的。目前，我省嘉兴、温州已经建立这一制度。它主要针对农民工这特殊群体抗市场风险能力比较弱，在行政救济和司法救济存在时间成本和程序复杂难以让农民工接受的情况下，有效地保证农民工群体临时性的生活救济。应当说，在我省统一的企业欠薪保障金制度建立前，这一制度的建立和实施是完成必要的，它有利于我省社会的和谐稳定。当然，这一制度准确定位对实施制度来说是至关重要的，不然会出现制度的“悬空”。这制度同法国的工资支付保证基金制度最为接近。1973年12月27日，法国设立了工资支付保证基金，该基金是为使职工在任何情况下均能抵御雇主拒绝支付工资的风险。基金的经费来自雇主需交纳的税金。
从以上四大模式来看，怎样取长补短是摆在我省政府治理拖欠农民工工资问题在制度改进方面的重要课题。救济性制度立足救济，但有可能与基础性制度变迁发生矛盾，如政府推行的建筑业企业欠薪保障金制度由于没有立法先行，导致它与行政许可法之间的背离。在解决拖欠农民工工资问题的政府制度变迁上，我们既不能形成路径依赖，也不能产生制度的锁住效应，这确实是摆在眼前的难题。当然救济性制度还涉及对农民工工资权益保障的行政执法制度、劳动争议仲裁制度等，对它们我们也要进行反思。
三、对策与建议
1.进一步提高认识，切实把农民工欠薪保障制度问题作为一项长期的战略任务来落实
近年来，我省高度重视职工的工资权益，省政府相继制订出台了《浙江省企业工资支付管理办法》、《浙江省劳动合同管理办法》等政府规章。各有关部门也进一步加大了工作力度，相继制订出台了《关于加强计件工资制度管理的意见》和《关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资建立欠薪保障制度的的若干意见》等规范性和救济性制度。这些制度在维护劳动者合法权益，维护改革、发展、稳定的大局，发挥了重要作用。但是我们必须清醒地看到，我省在解决拖欠农民工工资问题上的任务仍然十分艰巨。全省在制度治理农民工欠薪方面还存着不少问题，特别是救济性制度建设方面已经与面临的突出矛盾不相适应。必须明确，解决拖欠农民工问题，单靠救火式的应急处置是不行的。各级政府各有关部门必须按照制度治理的要求，着眼于从源头上解决问题，必须建立治理企业欠薪的长效机制。认识上的统一，必然会带来行动上的同步，在治理我省拖欠农民工工资建立欠薪保障制度问题上应当树立以下观念：第一，它是实践“三个代表”重要思想，维护广大农民工合法权益的必然要求，对做好我省农民进城务工就业工作具有重要意义。首先，有利于农民工本身，使他们的正当劳动权益得到切实的保障。据有关部门统计，2002年农民人均收入约增长100元，其中70元是外出务工就业的劳务收入，甚至有的地方农村劳动力外出劳务收入超过了当地的财政收入。其次，使城市在农村劳动力的流动中获得了发展的动力。充足、成本低廉的农村富余劳动力加速了城市企业的资本积累，同时与廉价劳动力相对应的劳动密集型产业促进了出口贸易，吸引了更多的外来资金。最后，还会使城市全体居民受益，因为它消除了农民工引发的社会问题，特别是农民工“自我救济式犯罪”的潜在危害，不致农民工“因脆弱而生罪恶”。第二，它的建立和实施程度在一定意义上影响我省城市化、现代化进程的步伐，大量的农村劳动力流入城市，从农民变为市民，其劳动报酬权益获得救济得到保障是首要条件。第三，开展制度治理欠薪工作，是深入贯彻我省“建设平安”战略的要求。开展制度治理欠薪工作，是持续改善我省经济发展环境的需要。因为制度作为一种基础性设施，具有稳定性，可预期性的特征，它是建设“平安浙江”制度战略中的一个有机组成部分。第四，虽然，治理制度欠薪工作只是治理中一个方面，但却是最主要的、最基本的方面。农民工劳动报酬保障的充分与否直接影响到我省“民工经济”能否健康有序发展，能否避免出现了“民工荒”，间接影响我省扩大内需的经济发展方针。第五，开展制度治理欠薪工作，是坚持以人为本的要求。只有每个劳动者的工资权得到制度的切实保护，才能为人的全面发展提供基本保证，也才能体现人的社会价值和尊严，社会才能更加和谐，人民的生活才能更加安康。开展制度治理欠薪工作，是当前乃至今后一段时间的一项重要的工作，各级政府和有关部门务必从贯彻“三个代表”重要思想的高度，从执政为民、立党为公的高度，从促进浙江经济发展，维护浙江社会稳定的高度，充分认识这项工作的重要性和紧迫性。要按照省政府的统一部署，采取各种措施，运用各种手段，协调各方力量，迅速在全省范围内开展治理欠薪工作，努力为我省进一步加快发展创造良好的环境。为此，建议我省把欠薪保障制度作为我省一项长期的战略任务加以实施。
2.着眼治本，抓紧建立切合我省实际的欠薪保障制度
当我们考虑制度变迁时，按照制度经济学的理论，就是：（1）基础性制度变迁，又可称为法律制度的变迁；（2）次级制度的变迁，又称为合约方式的变迁。实现前一种变迁的方式主要是公共选择，例如，对拖欠农民工工资问题的立法治理，它主要表现为一系列的法律法规。而后一种则是市场交易，如建设领域劳资双方通过劳动契约对工资支付标准的不断演化。在当代中国除了这两种制度变迁形式外是否还存在其它形式呢？应当说在我国由于传统人治色彩浓厚，政府和老百姓偏爱用行政途径解决纠纷，导致在上述两种制度变迁中间还存在政府制度变迁的形式。具体到解决拖欠农民工工资问题上，政府制度变迁主要表现在两个层面上：一是对已有法律制度的改进，不管它是通过政府规章的形式还是政府规范性文件的形式，如对农民工事实劳动契约的肯定；对农民工最低工资的保障等等。二是政府制度的创新，一般表现为政府规范性文件的形式。特别是积极探索和引进国外的先进制度经验，如欠薪保障金制度。基于本研究的范围，我们主要把关注放在政府制度创新上，即欠薪保障制度方面，同时对紧迫性的规范性制度也有所触及。
第一，抓紧建立覆盖我省全部企业的欠薪保障金制度。在民主政体下，一项拟议中的制度要得到采纳，首先必须有足够数量的民众和社会组织在内心认可这项制度。他们认可这项制度的原因，既可以是因为他们从中受益，也可以是由于他们容忍这项制度，因为这项制度对社会的负面影响不大。作为一项长期的制度选择，在我省建立企业欠薪保障金制度得到社会各界的一致拥护，不仅理论界还是实践界均希望这一制度尽早建立，只是建立怎样的欠薪保障金制度还存在一定的分歧。我们认为建立我省的欠薪保障金制度不仅应借鉴国内外的成功经验，更重要的是要切合我省欠薪现状和发展动向，考量政府在治理欠薪问题上拥有的微观手段，合理安排该制度的详细内容。从基金筹集上来说，不仅要强制企业在注册时按一定比例缴纳欠薪保障费，以对不具备合法用工主体和合法用工主体成立前的劳动者工资权益的保障。也要强制企业每年按一定标准缴纳欠薪保障费，作为欠薪基金的基础，实现全体劳动者工资权益的互助。而且，保障费不足使用时，由政府财政补贴解决。在基金来源上，主要包括欠薪保障费的存款及利息、投资收益和追偿回的垫付欠款。在基金用途上，主要用于垫付用人单位在破产、依法整顿或经审计资产不足以支付劳动者工资以及企业主逃匿等特定条件下所拖欠劳动者的工资，享受时间为垫付欠薪申请期前6个月，垫付的数额以劳动者实际被拖欠的工资总额为限，但最高不超过我省上年度职工年平均工资的一定比例。在基金管理上，应成立专门的企业欠薪保障基金委员会进行监督和管理，并接受审计部门的审计监督。当前尤其要在我省数量众多的中小型企业和个体工商户中建立欠薪保障金制度，争取用2-3年的时间在我省初步建立覆盖我省全部企业的欠薪保障金制度，有效保障劳动者的工资权益。
第二，继续完善建筑业企业工资支付担保制度。我省是推行建筑业企业工资支付担保制度比例全国最高省份之一，宁波市曾在全国电视电话会议上介绍过经验，引起了全国性的较好反响。这项制度在全省建设领域推行良好，对治理建设领域拖欠农民工工资问题起到了建设性的作用。应当说，建立工资支付担保制度是解决目前建设领域农民工欠薪问题的根本长效机制。但是这一制度还不成熟，在实施中还存在一定的问题，需要完善。一是要厘清它与欠薪保障金制度之间的关系，在建立和实施中，完全贯彻作为诚信制度的本质属性，尽量用市场的手段进行制度安排。二是要统一全省各地的不同作法，形成全省性的制度政策，以利于推广和操作。三是针对建设领域的实际，建立该制度的有关配套制度，特别是工程款支付担保制度和政府财政支持监督制度，从源头上解决农民工工资拖欠问题。四是要一手抓建立工资支付担保制度，另一手抓建筑业企业劳动保障诚信制度建设。因为后者对发生欠薪的建筑业企业的社会惩戒力度更大，影响更广。
第三，立即建立欠薪应急周转金制度。在政府治理拖欠农民工工资手段上还不具备行政强制措施和行政强制执行的情况下，行政救济和司法审查之间还存在一定的时间，这对作为弱势群体的农民工工资的工资权益保障来说是甚为不利的。解决问题的紧迫性和高级制度的规范性之间存在一定的冲突，往往牺牲农民工的劳动权益。从长期来看，解决问题的方法是制定专门针对农民工群体的程序性高级制度。但由于存在一定的时间成本，当务之急是要政府切实履行起保护农民工临时性生活救济的职责，而最有效的方法就是建立欠薪应急周转金制度，防止农民工因没有临时性的生活救济采取一些非理智甚至严重违法的行为。建议设立农民工工资应急周转基金。一般，市一级要求在50万元以上，县一级在30万元以上，该基金专款专用，专门用于因用人单位负责人逃匿等原因造成工资被拖欠的农民工的生活保障。
第四，大力推行工资集体协商制度。从国外来看，工资集体协商是市场经济国家长期以来处理工资关系的基本制度和一贯做法，目前已为绝大数国家接受并具体实施。从我省各地开展实施的情况来看，也已取得了明显的成效。在试点的基础上，政府要与工会、企业联合会进一步加强联系，密切沟通，力争在制度建设、组织建设上更加完善，作用发挥上更加有效，逐步将工资支付问题从政府监管为主向劳动关系自主协商为主转变，要在自愿平等的基础上，化解矛盾，解决问题。目前，要重点针对部分企业通过压低计件单价、超定额计件等侵害职工劳动报酬权益的行为，通过集体协商，建立稳定的工资支付和增长机制。
第五，积极建立工资支付连带责任制度。针对有些行业欠薪链条过长，违法分包转包现象严重的现状，黑龙江、安徽、江西、湖南等省份已经建立了总包单位与分包单位之间的工资支付连带责任制度。特别在建设领域，这一制度的建立尤显重要。要彻底根治建筑业企业拖欠农民工工资问题，必须转变用人单位通过所谓的“包工头”来支付农民工工资的违法形式，不管农民工是合法用工主体招用还是非法用工主体雇用，总承包人、上层分包人对下层分包人的工资支付承担法定的连带责任。当下层分包人拖欠或无力支付农民工工资时，被欠薪的农民工可直接向总承包人、上层分包人追索，这将对规范建筑市场的劳动用工行为起良好的促进作用。
3.提高效率，完善解决拖欠农民工工资问题的程序性制度
首先，政府要增强行政执法力度，提高行政执法效率。其主要措施有：（1）建立治理农民工欠薪问题的责任追究制度。不仅要实行地方政府分管领导负责制，各级政府的分管领导对治理农民工欠薪工作履行第一责任人的职责。分管领导要切实履行职责，高度重视，加强领导，组织领导本地区的治理欠薪工作。而且要实行行政执法责任制，实行责任追究制度。各地政府要设立具体的考核指标，把治理农民工欠薪，维持社会稳定工作列为各地区、各部门行政执法责任制的重要内容。对因欠薪引发突发性、群体性事件而影响社会稳定的，要追究当地政府的责任。凡是对在劳动保障管理中工作不力，失职渎职，导致违法违规行为长期得不到治理，劳动管理混乱状况长期得不到扭转的领导干部和有关责任人员，要追究责任。（2）切实加强劳动保障行政部门对农民工欠薪问题的执法能力，尤其快速处理能力。建议赋予劳动保障行政部门申请人民法院对欠薪的用人单位的财产实行暂行扣押或者财产保全的权力，克服欠薪者逃逸后不能及时保障农民工的劳动报酬权益的程序性缺陷，也能避免签薪者转移财产。同时劳动保障部门要建立和完善农民工欠薪快速反应处理机制，加强同人民法院的配合，建立欠薪突发事件的快速受理、快速查处、快速处理、快速执行的绿色通道，切实提高对欠薪突发事件的快速处理能力。（3）实行综合治理。要着眼整体、注重系统，形成多部门共同参与的维护农民工劳动权益的内向型联动机制，实质性地开展以维护农民工劳动报酬权益为主要内容的企业劳动用工专项整治。维护农民工劳动报酬权益工作是一个系统工程，其中涉及的各部门、各方面、各项工作，都是有机联系，相互制约的，都是农民工劳动报酬权益保障整个链条上的环节，和谐地相互配合，有利于发挥最大的功效。劳动保障部门应与建设、公安、工商、财政等部门密切配合，加强协作，实现综合治理。劳动保障部门牵头负责治理欠薪工作，要进一步加大对用人单位拖欠劳动者尤其农民工工资违法行为的查处力度。建设部门要进一步做好解决建设领域拖欠工程款工作，会同劳动保障部门建立解决建设领域拖欠农民工工资问题的长效管理机制。公安部门要积极配合劳动保障部门处理拖欠劳动者工资案件，对用人单位阻挠有关部门依法行使监督检查权的，应依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。工商部门要根据劳动保障部门的通报，将用工企业支付劳动者工资情况作为企业年检的重要内容之一。凡拖欠农民工工资的企业，工商部门应采取必要的制约措施。财政部门要配合劳动保障部门设立农民工工资应急周转基金和相应的工作经费，保证劳动保障执法工作有效开展。
其次，政府要完善农民工工资权益救济渠道，建立农民工维权的绿色通道。其主要措施有：（1）不仅建设领域的农民工，只要是农民工按照法定程序追讨工资，不管是行政救济还是司法救济都应当缓交或免交申请费用。在劳动仲裁和法院审理中，如农民工胜诉，费用自然有用人单位承担；如败诉，则可要求农民工延期补交费用。（2）一定程度上强制工会和司法部门的法律援助机构为农民工追讨被拖欠工资免费代理或劳动仲裁的义务。如其怠于履行职责或有重大过错使农民工工资得不到及时保障，造成农民工损害的，应承担有关法律责任。（3）免农民工财产担保的先予执行。根据我国《民事诉讼法》的规定，对追索劳动报酬的可申请人民法院先予执行，但申请人必须提供相应的担保。这对经济实力非常弱的农民工来说，是一大坎。所以，应当规定农民工为追索劳动报酬申请先予执行的，免除其担保义务。
最后，政府应当积极支持农民工加入工会，积极培养和合理引导农民工自治组织，增强农民工的自治能力，通过市场的手段维护农民工的劳动报酬权益。其主要措施有：（1）要加强工会建设步伐，必须把广大农民工组织到工会中来，确保工会组织到位，为有效开展农民工工资维权工作打下坚实的组织保证。从我省实际情况来看，特别要在农民工就业多而没有建立工会的非公有制企业创造条件建立工会。没有建立工会，农民工的意见、建议、要求不能通过正常途径得到沟通和交流，劳动报酬权益诉求渠道不畅，导致农民工采取“自我救济式”解决方式，引发了许多社会问题。有的甚于严重社会稳定，2001年诸暨“李字事件”就是最好的诠释。在提高工会组建率的同时，要注重提高农民工的入会率和覆盖率，避免成为“空壳工会”。（2）进一步改善和发挥工会在农民工劳动报酬权益保障上的应有职能。工会在维护农民工劳动权益上要到位，改善自己在维权上存在的一些缺陷，充分发挥自身在农民工劳动权益保障上的应有作用。一是要加强工会工作开展的独立性。作为农民工自己的组织，工会要切实保护农民工的劳动权益，不能成为企业行政代言人。二是要抓住农民工劳动权益诉求渠道不畅这一关键问题，通过运用法律武器维护农民工劳动权益。不仅要敢于履行自己的监督职责，更要在制定企业内部劳动规则、签订集体合同法定形式和渠道方面，维护农民工在特殊权益。三是抓住农民工反映意见缺少渠道等问题，通过职工代表大会，三方协商机制等多种形式依法维护农民工的民主权利。（3）积极探索工会维权的新型机制。如成立专门的“农民工维权协会”，作为专门从事农民工劳动权益保障工作的社团组织；在农民工就业比较集中的乡镇成立“农民工维权站”有效地维护农民工劳动权益。（4）鼓励和依法引导农民工成立自治组织，依法维护自己的合法权益。政府要开展农民工自治维权的试点工作，培育在政府领导和管理下的农民工自治组织，积极引导农民工实现劳动权益保障。目前，我省嘉善、瑞安、绍兴、慈溪等地已经出现了在政府指导下的农民工自治组织。它的主要职能是在维护外来工群体利益基础上,分担政府职能部门的部分管理功能。条件一旦成熟，应把他们纳入当地政府的统一管理，避免出现长时间的自治导致农民工产生一种管理上被歧视的心理，不利与农民工融入城市。
4.实行法制，把欠薪保障制度纳入法治轨道
拖欠农民工工资问题是个法律问题，这是不容置疑的。在立法层面上治理该问题往往得到理论界和实践界的偏好。很多人认为，解决拖欠农民工工资问题的治本之策在于完善法律，加大用人单位的法律服从成本。也有的人认为，当前最迫切的任务是要树立法律的权威，不要出现“总理帮民工追讨工资”的事件后“运动式”的行动，必须把解决拖欠农民工工资问题纳入法治轨道，要把政府权威转化为法律权威。应当说把欠薪保障制度纳入法治轨道已经刻不容缓，深圳的经验很值得我们借鉴。
从我省劳动保障立法动向上来说，对欠薪保障制度的立法有三种不同的路径选择。一是通过我省人大制定专门的《欠薪保障条例》加以规定。这种立法例不仅极具有针对性，同规范性制度紧密结合，而且适用范围广，最不会背上制度歧视之嫌。加之它层次高，法律的强制性强，有利于制度的推行，是最佳的立法选择。地方执法部门也不断呼吁地方人大加速治理拖欠农民工工资的专门立法步伐，赋予更大的制度治理权力，加大违法者的法律服从成本。二是结合正在修改并上升立法层次的《浙江省企业工资支付管理办法》中加以规制。应当说，这一立法例操作性强，时效性也较短，期待时间也不会很长。当然，作为一种救济性制度在主要作为规范性制度的立法中加以规定是否妥当，不无疑问。三是很多人呼吁把它作为实体内容规定到即将出台的《浙江省劳动保障监察条例》中去。且不说欠薪保障制度作为一项实体内容规定到主要作为程序法的监察条例中是否合适，至少监察条例已经基本走完了立法程序，把对劳动关系双方权利义务影响甚巨的欠薪保障制度这时加以充入，在程序上是不恰当的。
从法治对欠薪保障制度的保障来说，在短期内，我们可以通过结合正在修改并上升立法层次的《浙江省企业工资支付管理办法》中对它加以规制；从长期考量，我省必须出台治理欠薪问题的专门的地方性法规《浙江省欠薪保障条例》，不仅把欠薪保障制度作为一项重要内容加以规定，而且也要把治理农民工欠薪完全纳入法治轨道。
