我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治､公平正义､诚信友爱､充满活力､安定有序､人与自然和谐相处的社会。让居者有其屋､百姓乐其业,老有所养､少有所教,这些美好愿景的实现,需要化解现实中的各种社会问题,而要化解各种社会问题又离不开完备的社会保障制度。
当前,我国就业结构性矛盾突出,表现为就业岗位供给不足,劳动者素质与经济发展不相适应;农村游离于社会保障体系之外,表现为农民工及农民养老､医疗､工伤保障不足,农民工子女教育权利无保证,农村老人晚年生活保障支柱单一､生活困苦……诸种问题不解决,必将成为和谐社会的不和谐音;诸种问题如何解决,成为社会保障领域关心的热点。近日,劳动保障部､中宣部理论局主办了和谐社会与社会保障理论座谈会,与会专家学者建言献策,对解决上述问题提出自己的看法。本版撷取精华,以飨读者。
１、完善政府公共服务体系:更新观念 加强投入 解决资源分配不均
我国公共服务产品分配严重不均衡。广大弱势群体不能充分享受基本的公共服务,与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。其中最值得关注的问题是:
就业岗位供给不足和就业结构性矛盾突出造成就业难。我国城镇居民每年新增需要就业人员大概为1000万左右,每年农村需要转移剩余劳动力人口为1200万左右,国有企业改革下岗再就业的人口为500万左右。综合起来,我国每年需要安排就业的人口数量在2500万左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人。“十一五”时期就业压力将继续增大,突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足､劳动者素质与经济结构调整不相适应之间的矛盾。
社会保障资源投入不足和分配严重不均衡,造成社会保障体系不健全,社会安全网脆弱。以公共卫生为例,由于农村卫生服务能力和服务水平相对较低,医疗保障制度不健全,医药费用负担超越了一般农村居民的经济承受能力,影响了农村居民对卫生服务的利用,一些农村居民陷入了“因病致贫,因病返贫”的恶性循环。“十五”后期,开展了建立新型农村合作医疗制度试点工作,但由于试点刚刚起步,覆盖率不高,保障水平有限,因此还没有从根本上解决农民的基本医疗保障问题。
促进就业,健全社会保障是政府应该提供的公共服务,是政府的重要职责。长期以来由于政府管理理念不清,公共服务职能缺位,公共服务体系不完善,导致我国基本公共服务供给不足。解决公共服务发展滞后,总量供应不足,公共投入短缺,分配不平衡,关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。“十一五”时期,必须加快更新社会管理观念,加强和完善政府公共服务职能。提高政府提供公共服务和社会管理的能力,必须以加快政府管理理念创新为突破口。政府管理理念创新和完善公共资源管理体制是完善政府公共服务功能,提高政府公共服务能力的关键,也是“十一五”时期促进就业､健全社会保障的中心环节。
２、完善的社保制度是构建和谐社会的稳定器
纵观世界各国,几乎凡是和谐的社会都必有一个比较完善的社保制度,尤其在全球化时代和工业化社会,概莫能外。但是,我们不能说凡是建立了社保制度的国家都能建立起一个和谐社会,例如,一些拉美国家的社保制度也是比较有效率的,回报率也是比较高的,改革也是成功的,但还依然被公认为收入分配不公。法国的社保制度支出比例在欧洲算是很高的,但社保改革经常引发社会矛盾甚至社会动荡。这就说明一个问题:好的社保制度是构建和谐社会的一个稳定器,不好的社保制度正相反。
所谓好的与不好的社保制度,主要是指社保制度模式的选择问题。我国社保模式的选择应注意两个方面:一是注意尽量不要出现制度碎片化;二是应坚持同时调动国家､市场和个人三方积极性,而不应偏废其中的某一个。具体来讲,就是要建立一个“补救型”的社保模式,即在市场失灵的地方发挥国家责无旁贷的作用,使之补救上去,承担起责任来。
基于上述想法,我国当前完善社保制度的标准应该有这样五个:第一是财务可持续性,否则就失去了财政基础,成为纸上谈兵;第二是可及性,就是“方便进入”的问题,在制度设计上要照顾到城镇居民､农民工､农民､公务员和事业单位这四个群体进入的方便与衔接,以最大限度扩大覆盖面;第三是可负担性,是指可以承受来自经济社会与自然事件的冲击的能力与弹性;第四是充足性,指与当前经济发展水平相适应的程度,这是动态性的,是与GDP基本挂钩的;第五是公平性,既包括“减困”等收入分配的含义,也有政治上的含义,主要是指在当前阶段制度面前的公平性,就是说,这个制度门槛要比较低,大多数人都可以进入没障碍,并能够“支付得起”,否则,只有少部分人可以进入,这是最大的社会不公平。
３、当前迫切需要建立一个节约高效的社会保障制度
中国近几年经济高速增长,财政收入大幅度增加。但也要清醒地认识到,中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,目前人均GDP水平还较低,人们快速增长的福利需求与满足这种需求的矛盾将长期存在。而随着社会主义市场经济的深入发展和市场竞争的加剧,人们社会生活的风险显著增加。在这种情况下,中国还是要坚持低水平､广覆盖､权利和义务对等的原则,建立一个节约､高效的社会保障制度,使社会保障制度既有利于规避各种社会生活风险､保障最低需求､促进社会公平和谐,又有利于激发社会活力､提高效率。
要注意到,经济增长和福利增长的规律不同,经济增长呈现周期性起伏的规律,而福利增长则遵循刚性直线上升规律,所以社会保障体制的设计总体上要根据自身情况,量入为出,大体保持收支平衡,不能过于依赖财政的转移支付,特别是要防止超越发展阶段的过快福利增长,那样会使经济社会发展背上过重的负担。一旦经济形势恶化造成社会保障和福利支出困难,就会产生极大的社会风险。
此外,作为构建社会主义和谐社会的一项基础性制度建设,社会保障在以下几个方面还需要进一步加强研究和思考:
加快养老保障体制的建设,迎接人口和家庭结构变化的挑战。人口老龄化的速度加快,家庭小型化的趋势明显,而中国目前的基本养老保险体制,大约只能够覆盖全社会从业人员的15%。
重视发挥慈善事业的辅助作用,动员社会力量参与社会保障建设。目前中国慈善事业的发展还很不尽人意,已经滞后于社会发展的进程。
加强对“土地换保障”思路的研究和探索。中国的社会保障由于历史上的欠账过多,资金缺口很大,寅吃卯粮的个人账户空转也非长久之计。
４、完善住房保障制度让人人有房子住
“居者有其屋”实际上包括两层含义。一是“人人有房子住”,二是老百姓在自己私人财富中拥有住房这种资产。“有房子住”和“拥有房产”是两个不同的社会发展与政策､制度目标。在市场经济条件下,依靠市场配置住房资源,并不等于就是人人都只能依靠自己的收入买房子住,因为总会有一部分低收入群体､特困群体由于种种原因一辈子也无法获取足够的收入来买房子。当前,要解决好“人人有房子住”的问题,关键是完善住房保障制度。
从我国的实际情况看,简单说,这个保障制度包括四个基本方面。
第一是住房公积金制度。包括雇主与雇员共同缴付､对公积金部分免征个人所得税､在购房时除个人账户累积部分外还可利用公积金贷款购房,以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。
第二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。政府通过减免土地出让金或提供土地补贴､减免税费等方式建设的经济适用房就是这种制度的体现。经济适用房是一种“政策房”,当然应当在档次､面积以及购房者收入水平上有一定的限制。在完善的经济适用房制度中,政府应当对每年住房开工面积中必须包括多大比例的经济适用房作出强制性的规定。
第三是针对困难群体的非市场化保障方式。经济适用房毕竟还是让购房者去“买”,有些困难群体连经济适用房也买不起怎么办?还可以建立政府贴息的制度。例如人均收入低于某一个水平的家庭购买经济适用房时,由政府补贴贷款利息。贴息也买不起怎么办?可以由政府提供廉租房。
第四是针对特困群体的救济方式。最后还有少量特困群体,他们连廉租房的租金也付不起怎么办?社会也得有制度来保障他们的住房需求,办法就是由政府提供贴租。
５、 强化社会保障的政府职能:出台法律 建立预算 促进就业和创业
“十一五”期间,政府改革是重中之重,改革的目标,就是要把目前生产建设､行政管制､吃饭养人的政府转变为一个公共服务和社会管理的政府。
首先,政府要弱化收费罚款的职能,强化社会保障的职能。应当将政府各部门向个体户和企业的各种收费罚款和村组织向农民的收费降低下来,而将社会保障基金强制征收上来。
其次,国家要出台法律,国务院应当有强制性的条例,各地应当给农民工建立统筹和个人账户。在农民工跨地流动时,不仅个人账户产权归农民(是强制保险,不能因流动而取出),随着劳动力的流动而转移,而且统筹账户也应当从流出地转到流入地。不能因农民马上见不到钱,不愿意参加保障,就容许企业不履行缴费义务。也不能怕增加企业成本,影响本地经济竞争力,而不向企业征收社会保障费用。
再次,应当建立全国社会保障预算。先让各地和各省按照统筹层次和范围的不同,编制其社会保障预算,再由有关部门汇编成全国性的社会保障总预算。
最后需要提出的是,创业和就业是人民生活最基础的保障,政府各部门要从行政管制性,转变为鼓励创业和扩大就业性,大规模减少不利于创业和就业的各种体制和政策,再配合以社会保障,才能真正实现社会的公平和稳定。从东亚一些国家和地区与拉美发展实践的比较看,东亚一些国家和地区由于创业活跃,中小企业多,失业率低,中等收入的人口多,因失业而贫困的人口少,并且劳动参与率高,使社会保障基金的提取较为充足,吉尼系数低;而拉美一些国家,创业受到政府的种种限制,微型和中小企业相对较少,失业率较高,中等收入的人口少,因失业而贫困的人口多,并且由于劳动参与率低提取的社会保障基金也相对较少,社会不公平,吉尼系数很高。因此,中国需要借鉴发展中国家的经验,从发展战略上要发展个体､中小企业,避免片面发展特大企业,以及片面拉动经济增长,造成高失业率和贫困人口增多。
６、资源匮乏 困难群体发展难——要利用低保制度对其实行必要的生活资助
由城镇失业人口､农村贫困人口和进城农民工等弱势群体构成的底层社会,因其成员受资源匮乏､能力低下等因素的制约,很难改变现有生活条件和生活状况,呈现了越来越明显的凝固化趋势。
制约底层社会成员向上流动的原因有很多,但最重要的原因还是底层社会成员的自身素质低下和流动能力薄弱。大部分底层社会成员的文化程度较低,缺少专业技术,并由此决定他们缺乏自主选择､积极进取的能力,他们在择业和争取生活资源等方面往往以比较保守的心态采取模仿从众的行为方式,加上他们的经济支持和社会资本都比较贫乏,导致他们很难改变生存状态,更谈不上从社会底层中超越出来。更为严重的是,底层社会成员的子女在家庭和周围环境的影响下,接受教育的理想､信心和努力都越来越淡化,其结果就是在底层社会广泛发生的代际传递。更明确地说,大部分底层社会成员将会世代相继地停留在底层社会。
因此,仅仅保障底层社会成员维持最低生活水平是远远不够的。底层社会的根本出路在于,其成员获得必要支持而从社会底层不断地向上一层社会流动。否则,底层社会成员只能永远处于社会底层,其结果就是底层社会同社会发展的整体结构脱节,社会结构的良性运行和协调发展也就难以实现。
针对底层社会难以流动的症结,不仅要利用低保制度对其实行必要的生活资助,而且还应当把实行低保制度同提高底层社会成员的生存能力和发展能力紧密联系起来,帮助他们提高自身素质,培育他们自我开发和自主提升的信心和能力。具体到操作,应当设立专项低保资金,用来支持有就业能力的低保人员学习新技术､选择新职业。当享受低保的失业人员实现再就业后,应当继续给予必要的扶持和鼓励,而不应当在其没有形成稳定生活能力时就取消其低保待遇,进而影响他们的就业积极性。应当高度重视底层社会成员的子女教育,采取有效措施保障弱势群体聚集地区中小学的教育质量,设立专项资金帮助低保家庭的子女安心学习,保证底层社会青少年获得良好教育。
７、保障不足 教育养老波折多——需通过加快发展福利服务事业来解决
随着城市化进程的推进,越来越多的农村人口将转化为城市人口。目前我国进城务工的农民或农民工总数已达1.4亿。由于农村劳动力剩余问题还比较突出,今后,这个数字还将进一步上升。要让越来越多的农村人口转变为城市人口,除了工作岗位的提供外,还要将他们逐步纳入城市社会保障的覆盖范围。而目前这个问题尚比较突出,除少数城市､个别敏感行业(如煤炭等危险性大的行业)､个别项目(如重大伤亡事故的赔偿)外,针对全体进城农民的养老､医疗､失业､工伤､救助等基本社会保障制度均尚未完全建立起来。在当今自上而下普遍关注农民工社会保护的情况下,这个问题就变得非常突出。
针对农民工后代受教育权利的社会保障严重不足。我国农村目前有绝对贫困人口近3000万,贫困农民连维持最基本生活尚且困难,其后代的受教育问题就更难以顾及了。经过国家和社会的帮助,相当数量的贫困儿童重新获得了受教育的机会,但因经费有限不能完成正常义务教育的贫困儿童仍然为数不少。对进城农民的子女而言,他们在接受教育方面也基本享受不到和城市居民子女平等的待遇,为数可观的农民工子女则干脆辍学在家或跟随父母务工。
目前我国属于老龄化国家。以我国总人口13亿计,老龄人口已超过1.3亿,其中农村老龄人口为9000万人左右。大多数城市老年人尽管享受养老金等保障,但由于子女上班,不少老人的生活照料遇到严重困难,其精神状态也比较孤独､抑郁。农村老年人主要依靠子女供养。由于农村青壮年大量流入城市,致使相当数量的农村老人生活发生困难。我国目前有6000万残疾人,他们中为数不少的人生活､就业遇到极大的困难。这些都需要通过加快发展福利服务事业加以解决。
